Rabu, 26 Januari 2011

HUBUNGAN SISTEM MULTI PARTAI DENGAN SISTEM PEMERINTAHAN PRESIDENSIAL DALAM SISTEM KETATANEGARAAN REPUBLIK INDONESIA

Oleh : Dody Nur Andriyan

Sejarah mencatat bahwa pada saat sidang BPUPKI yang berlangsung bulan Mei sampai Juli 1945 ternyata para founding father kita mempunyai pertimbangan-pertimbangan filosofis dan hasil kajian empiris untuk mendukung keyakinan mereka bahwa Trias Politica seperti yang diteorikan Montesquieu bukanlah sistem pembagian kekuasaan yang paling cocok untuk melaksanakan kedaulatan rakyat.

Pada rapat Panitia Hukum Dasar, bentukan BPUPKI, tanggal 11 Juli 1945 telah tercapai kesepakatan bahwa Republik Indonesia tidak akan menggunakan sistem parlementer seperti di Inggris karena merupakan penerapan dari pandangan individualisme. Sistem tersebut dipandang tidak mengenal pemisahan kekuasaan secara tegas. Antara cabang legislatif dan eksekutif terdapat fusion of power karena kekuasaan eksekutif sebenarnya adalah ”bagian“ dari kekuasaan legislatif. Perdana Menteri dan para menteri sebagai kabinet yang kolektif adalah anggota parlemen.

Sebaliknya, sistem Presidensial dipandang tidak cocok untuk Indonesia yang baru merdeka karena sistem tersebut mempunyai tiga kelemahan. Pertama, sistem presidensial mengandung resiko konflik berkepanjangan antara legislatif–eksekutif. Kedua, sangat kaku karena presiden tidak dapat diturunkan sebelum masa jabatannya berahir. Ketiga, cara pemilihan “winner takes all” seperti dipraktekkan di Amerika Serikat bertentangan dengan semangat demokrasi.

Indonesia yang baru merdeka akan menggunakan “Sistem Sendiri“ sesuai usulan Soekiman, anggota BPUPKI dari Yogyakarta, dan Soepomo, Ketua Panitia Kecil BPUPKI. Para ahli Indonesia menggunakan terminologi yang berbeda untuk menamakan sistem khas Indonesia tersebut. Ismail Suny menyebutnya Sistem Quasi-presidensial, Padmo Wahyono menamakannya Sistem Mandataris, dan Azhary menamakannya Sistem MPR. Dalam klasifikasi Verney, sistem yang mengandung karakteristik sistem presidensial dan parlementer disebut sistem semi-presidensial.

Apa yang di kemukakan founding fathers tentang kelemahan sistem presidensial yang digabung dengan sistem multipartai ternyata memang benar adanya. Secara empiris dikemudian hari, hal tersebut terbukti melalui penelitian Riggs di 76 negara Dunia Ketiga, yang menyimpulkan bahwa pelaksanaan sistem presidensial sering gagal karena konflik eksekutif–legislatif kemudian berkembang menjadi constitutional deadlock. Karenanya sistem presidensial kurang dianjurkan untuk negara baru. Notulen otentik rapat BPUPK dan PPKI menunjukkan betapa teliti pertimbangan para Pendiri Negara dalam menetapkan sistem pemerintahan negara. Pemahaman mereka terhadap berbagai sistem pemerintahan ternyata sangat mendalam dan didukung oleh referensi yang luas, mencakup sebagian besar negara-negara di dunia.

Jauh dikemudian hari, 57 tahun kemudian, hasil dari amandemen ketiga terhadap Undang-Undang Dasar 1945 yang salah satunya adalah menghasilkan Pasal 1 ayat (2) yang menetapkan kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang Undang Dasar. Kemudian Pasal 6A ayat (1) juga menetapkan bahwa ”Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat”. Dua pasal tersebut merupakan perubahan mendasar terhadap sistem pemerintahan negara serta bentuk kedaulatan negara. Sistem pemerintahan negara Indonesia berubah menjadi sistem presidensial.

Sistem presidensial yang kemudian dianut di Indonesia setelah Amandemen Ketiga UUD 1945 adalah sistem Presidensial yang tidak mengenal adanya lembaga pemegang supremasi tertinggi (MPR). Kedaulatan negara dipisahkan (separation of power) ke 3 cabang yakni legislatif, eksekutif dan yudikatif, yang secara ideal diformulasikan sebagai trias politica oleh Montesquieu. Presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat untuk masa kerja yang lamanya ditentukan oleh konstitusi. Konsentrasi kekuasaan berada pada Presiden sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan. Dalam sistem presidensial para menteri adalah pembantu-pembantu presiden yang diangkat dan bertanggungjawab kepada Presiden.

Menurut Sofian Effendy, ”peringatan” dari para founding father tentang ”bahayanya” memilih dan mengkombinasikan sistem multy partai dengan sistem presidensial tidak diindahkan dengan baik oleh panitia perancang Amandemen I-IV UUD 1945. Prediksi para Pendiri Negara bahwa sistem presidensial yang diterapkan pada sistem multipartai akan menimbulkan ketegangan hubungan antara legislatif dan eksekutif dan menyebabkan macetnya penyelenggaraan pemerintahan negara ternyata benar.

Milton C. Cumming menyatakan :
“the exsintence of several parties can make it more difficult to form a stable governing coalition than is the face in two-party sistems…..Such coalition are often fragile. At one extreme, government fall repeatedly, and a country with a multiparty system may have three, or four; or more government in one year

Pendapat Cumming di atas dapat dibuktikan dengan menganalisa hubungan sistem presidensial dan sistem multipartai yang ada di Indonesia. Dampak buruk dengan memberlakukan sistem multipartai yang berlebihan seperti di Indonesia yang jumlahnya mencapai 38 partai hingga menjelang pemilu tahun 2009 juga pada akhirnya memberikan dampak buruk, baik bagi kinerja eksekutif maupun legislatif. Pada tubuh eksekutif, dampak buruk tersebut dapat dilihat pada menurunnya kinerja pemerintahan dengan mengajukan sebuah survey yang dilakukan oleh Reform Institute terhadap 2500 responden, dan hasilnya menyatakan bahwa rata-rata keberhasilan pemerintahan Kabinet SBY (Susilo Bambang Yudhoyono)-Yusuf Kalla dibawah 50 persen.

Tabel 1.1 Gambaran tentang instabilitas akibat sistem multipartai
Type Of Political System Number of Country Country With Coups
Number Percent
Communist 3 0 0
One Party 18 2 11
One Party Dominan 12 3 25
Two Party 11 5 45
Multy Party 22 15 68
No Effective Party 17 14 83


Huntington menggambarkan secara lebih jauh bahwa keadaan dimana terdapat banyak partai akan sangat rentan (Vulnerable) terhadap adanya kudeta sebagai akibat yang paling buruk.

Scott Mainwaring juga menganalisa bahwa sistem multipartai dalam konteks sistem pemerintahan presidensial lebih akan menimbulkan berbagai macam masalah. Sistem multipartai pada sistem presidensial pada realitanya akan mendatangkan instabilitas pemerintahan. Instabilitas tersebut pada tataran lain disebabkan oleh sistem presidensial yang menerapkan “winner takes all” yang berarti eksekutif pemenang pemilu presidensial akan sepenuhnya memegang kendali kebijakan dan tentunya terdapat “bargaining politics” terhadap partai yang pernah mendukung presiden tersebut yang kemudian ditambah dengan adanya batasan waktu “Fixed Time” dari seorang presiden dalam memimpin, sehingga stabilitas demokrasi dan pemerintahan bukan menjadi isu utama namun justru bagaimana membagi-bagikan kekuasaan kepada partai yang telah mendukung.

Ada beberapa alasan menurut Mainwaring yang yang menyebabkan pemerintahan presidensil dengan sistem multi partai tidak bisa menciptakan pemerintahan yang efektif dan stabil. Pertama, karena pemilihan presiden dan parlemen tidak dilakukan secara bersamaan maka kemungkinan presiden terpilih adalah presiden yang berasal dari partai yang tidak didukung oleh mayoritas dalam parlemen. Kedua, presiden dituntut untuk mempunyai keahlian dalam menangani masalah negara. Dalam menyelesaikan masalah negara tersebut dituntut untuk melakukan lobby dengan parlemen. Ketiga, dalam pemerintahan yang multi partai, presiden dapat memenangi kursi presiden dengan koalisi bersama partai-partai lain. Masalahnya adalah bahwa koalisi bersifat tidak permanen atau sementara dan tidak mengikat. Keempat, Adanya kelemahan penegakan fatsoen politik politisi yang ada di parlemen maupun di eksekutif. Banyak anggota parlemen yang selalu mengkritik kebijakan apa pun yang dikeluarkan oleh presiden. Mereka hanya ingin mencari popularitas.

Sejak tahun 2002, dengan berlakunya UUD hasil amandemen, berlaku sistem presidensial. Posisi MPR sebagai pemegang kedaulatan negara tertinggi dan sebagai perwujudan dari rakyat dihapus, dan badan legislatif ditetapkan menjadi badan bi-kameral dengan kekuasaan yang lebih besar (strong legislative). Antara 1949 sampai 1959 Indonesia menggunakan sistem pemerintahan parlementer yang terbukti tidak mampu menciptakan stabilitas pemerintahan yang amat diperlukan untuk pembangunan bangsa, karena dalam waktu 4 tahun terjadi 33 kali pergantian kabinet.

Eep Saefulloh Fatah, menganalisa bahwa selama kurun waktu pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Yusuf Kalla pada periode 2004-2009 terdapat fenomena kohabitasi. Kohabitasi menurut Eep adalah keadaan dimana Sistem Pemerintahan Presidensial dikombinasikan dengan sistem multipartai. Akibatnya, jika Presiden terpilih bukan berasal dari partai yang menguasai atau mendominasi parlemen atau partai mayoritas, maka sangat mungkin terjadi kebijakan dan kerja-kerja Presiden di hambat atau dihalangai oleh Partai Politik di Parlemen.

Kohabitasi juga bisa terjadi jika Wakil Presiden yang diatur dalam Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 setelah Amandemen, ternyata lebih mempunyai power atau kekuatan atau lebih memiliki dukungan politis daripada presiden, disebabkan karena Wakil Presiden berasal dari Partai Politik yang memiliki dukungan lebih besar atau mempunyai power lebih besar. Kasus yang terjadi pada saat Pembentukan Unit Kerja Presiden untuk Pengelolaan Program Reformasi (UKP3R) sempat mendominasi pemberitaan di berbagai media di tanah air pada akhir Oktober dan awal November 2005, dan sempat menjadi ganjalan dalam hubungan antara Presiden dan Wakil Presiden, seperti nampak dari wajah-wajah tegang beliau berdua ketika duduk berdampingan dalam kereta golf di halaman Istana Negara. Inilah salah satu yang menurut Eep, adalah fenomena kohabitasi ini terjadi dimasa Pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono dan Yusuf Kalla.

Dalam satu negara yang menggunakan sistem multi partai namun tetap menggunakan sistem presidensil, seringkali sistem pemeintahan Presiden harus mendapatkan dukungan yang besar dari partai politik. Arend Lijphart menyebutkan bahwa Apabila ternyata seorang presiden terpilih adalah berasal atau hanya didukung oleh partai kecil, atau terdapat partai (yang lebih) besar dari pada partai yang menyokong Presiden, dapat dikatakan terjadilah hubungan kohabitasi. Meskipun dalam system pemerintahan presidensil Presiden memiliki kekuasaan untuk tidak dapat dibubarkan oleh parlemen, namun tetap saja ada beberapa kebijakan dan langkah hukum yang harus mendapatkan persetujuan dari parlemen.

Di Indonesia, pengaturan mengenai hubungan antara Presiden dan DPR yang terkait dengan kebijakan dan kekuasaan Presiden terdapat di Pasal 11 ayat (1) dan (2) UUD 1945 Amandemen Ketiga , Pasal 13 ayat (1), (2) dan (3) UUD 1945 Amandemen Pertama , Pasal 22 UUD 1945 . Artinya secara konstitusional, memang terdapat beberapa hak Presiden yang dalam pelaksanaannya harus mendapat persetujuan dari DPR. Ada share power diantara eksekutif dan legislatif. Keadaan inilah yang mengakibatkan presiden mau tidak mau harus menggalang dukungan atau memperoleh dukungan secara politis dalam parlemen. Karena apabila Presiden tidak mampu menggalang dukungan dan menjalin hubungan politis yang baik dengan parlemen, maka bisa terjadi program-program terencana dari pemerintah dalam rangka menjalankan negara untuk kemajuan bersama, akan mengalami kendala dan hambatan dari DPR. Lebh spesifik lagi jika ternyata yang harus “dihadapi” Presiden adalah DPR yang terbentuk dengan karakteristik sistem multi partai, yang terdiri dari banyak partai dengan banyak orang dan kepentingan.

Pasal 23 ayat (2) UUD 1945 setelah Amandemen memberikan pengertian hubungan kerjasama Presiden dengan DPR dalam hal pengajuan dan pembuatan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Sejarah mencatat, pada pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, permasalahan penetapan dan persetujuan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) yang diajukan oleh pemerintah, kemudian banyak mengalami hambatan politis. Padahal RAPBN memiliki kedudukan yang sangat penting untuk memperlancar aktivitas dan pembiayaan dari program pemerintah. Hal ini tidak akan ditemui pada saat pemerintahan Presiden Soeharto, salah satunya karena pada masa Presiden Soeharto kekuatan politik yang dimiliki Presiden sangat kuat dan Presiden bisa mengendalikan partai politik dengan melakukan fusi partai politik.

Pasal 17 ayat (1) Undang-undang Nomor 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara menegaskan bahwa Presiden mengangkat dan memberhentikan Panglima TNI dengan persetujuan DPR selanjutnya di dalam Pasal 11 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia juga ditegaskan bahwa Kapolri diangkat dan diberhentikan oleh presiden dengan persetujuan DPR. Kedua pengaturan ini dalam prakteknya kemudian menimbulkan tarik ulur pada masa Presiden Abdurrahman Wahid. Tarik ulur, sengketa dan perseteruan antara Presiden dan DPR dalam hal pengangkatan dan pemberhentian panglima TNI dan Kapolri menyebabkan terjadinya hubungan yang tidak harmonis dalam pelaksanaan tugas, fungsi dan wewenang antara Presiden dengan legislatif (DPR).

Pada masa awal kemerdekaan, dengan system multi partai yang terjadi pada Pemilu 1955, maka terbentuklah system pemerintahan parlementer yang sangat liberal, dalam arti, perubahan konfigurasi dan demokrasi sangat cepat. Ditandai dengan cepatnya jatuh bangun kabinet, hanya dengan alasan-alasan politis yang tidak jelas. Tercatat dalam masa awal kemerdekaan, kabinet paling cepat adalah berusia 3 bulan, paling lama satu tahun. Semua terjadi karena sistem palementer didukung dengan multy partai tanpa batas, sehingga hiruk pikuk dunia partai politik masuk kedalam sistem pemerintah.

Pada masa Orde Baru, maka yang terjadi adalah sebaliknya, dengan sistem pembatasan atau fusi partai politik, pemerintah menyederhanakan partai politik sehingga hanya tinggal 2 partai dan 1 golongan karya yang dapat berlaga dalam pemilu, dan selain itu tidak boleh ada partai lain. Dengan sistem yang otoriter tersebut, maka terciptalah sistem pemerintahan presidensil yang otoriter, atau Mahfud MD menyebutnya sebagai Rezim Otoriter Birokratis. Dengan melakukan politik hukum seperti ini, maka pada masa pemerintahan Presiden Soeharto memang gejolak politik bisa ditekan dengan membatasi jumlah partai yang ada di DPR, bahkan pelarangan untuk mendirikan partai baru, dan itu merupakan sebuah langkah mundur dalam hal demokrasi dan kedaulatan rakyat.

Sekarang dengan kembalinya Indonesia menggunakan sistem Multi Partai sembari menguatkan sistem presidensial dengan amandemen UUD 1945, maka muncul persoalan yang terkait sangat erat antara Sistem Presidensil dengan Sistem Multi Partai yang terjadi dalam ketatanegaraan Indonesia. Bagi bangsa Indonesia proses pencarian sistem pemerintahan negara yang paling sesuai dengan corak politik bangsa dan yang paling mampu menciptakan tatanan stabilitas politik nampaknya belum berakhir. Oleh karena itulah, maka Tesis ini akan mengkaji mengenai Hubungan Sistem Multi Partai Dengan Sistem Pemerintahan Presidensial Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia.

Penelitian ini memiliki urgensitas, karena penelitian ini bertujuan mencari solusi dan pemecahan terhadap permasalahan yang telah dikemukakan, bahwa ternyata kombinasi sistem Presidensial dengan Sistem Multi Partai ternyata membawa akibat dan pengaruh yang signifikan terhadap berlangsungnya stabilitas politik pemerintahan. Padahal stabilitas pemerintahan dan politik adalah hal yang mutlak perlu agar roda pemerintahan dapat berputar dan tidak terjadi gonjang-ganjing politik yang ”luar biasa” yang dapat berimbas pada keamanan, ekonomi dan moneter.

Dalam prakteknya, pemecahan terhadap masalah kenegaraan ini, diselesaikan dengan cara ”adat” dan ”kekeluargaan” baik secara politis maupun kultural. Maka dari itu, perlu sebuah terobosan hukum, khususnya dalam bidang Hukum Tata Negara yang mencoba mencari jalan keluar yang ”cerdas” untuk menyodorkan solusi dari permasalahan yang sangat penting ini.

Indentifikasi permasalahan penelitian ini adalah: Pertama mencari hubungan antara sistem multi partai dengan sistem pemerintahan presidensial dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia setelah amandemen UUD 1945. Kedua, Membangun format hubungan antara sistem multi partai dengan sistem pemerintahan presidensial yang ideal dalam sistem ketatanegaraan Indonesia dimasa yang akan datang.

To be continued.....
(Bagian Pendahuluan Dari Tesis S2 setebal 359 halaman, 1,5 spasi, times new roman, font 12)
Cilacap, 23.01.2011. 16.00WIB

Tidak ada komentar: